O PRR e a anomalia do mercado da construção em Portugal

Este texto foi publicado na Revista Intersecções, Ordem dos Arquitectos, Alentejo, Edição #1, novembro 2025.

O relatório de monitorização do Plano de Recuperação e Resiliência divulgado pela Estrutura de Missão Recuperar Portugal no mês de setembro reporta uma taxa de execução da ordem dos 40%. Da dotação global de financiamento prevista, que ascende a 22 000 M€, foram já pagos cerca de 8 000 M€ aos beneficiários finais, públicos e privados, sinalizando o término bem sucedido das suas operações de investimento.

A cerca de um ano do termo do PRR, o discurso político é unânime em determinar a urgência da sua concretização como um desígnio nacional. No entanto, apesar da vontade política, uma conjugação de fatores externos e internos tem vindo a dificultar a capacidade de execução por parte das entidades promotoras, em particular nos casos em que esse investimento depende da construção de obra pública.

As empresas do setor sinalizam a escassez de mão de obra e a falta de profissionais qualificados para assegurarem a gestão e a direção técnica das empreitadas como razões para não concorrerem aos muitos procedimentos promovidos pela administração pública. As próprias fileiras de produção de materiais de construção revelam dificuldades de resposta às solicitações que lhes são feitas, deixando até os grandes clientes em lista de espera. A estas dificuldades somam-se queixas de um quadro de excessiva burocracia e desnecessária complexidade dos processos de gestão dos programas de candidatura, a par com uma legislação pesada ao nível da contratação pública.

Se a atual taxa de execução do PRR talvez não seja, por si só, motivo para pânico, um olhar mais fino sobre os números permite-nos levantar o véu sobre aquela que pode ser a real situação no domínio da construção de obras públicas. Para isso temos de olhar para o universo dos beneficiários diretos do PRR que reportam dados relativos a procedimentos de contratação pública. São eles: Escolas, Autarquias e Áreas Metropolitanas, Entidades e Empresas Públicas.



Centrando-nos neste grupo – onde encontramos os principais promotores de obra pública – verificamos que a taxa de execução se resume a 33% – contrastando com os 49% dos restantes beneficiários.



De salientar que as Escolas, com uma taxa notável da ordem dos 58%, são recetoras de uma expressiva componente de investimento no domínio da transição digital na educação, cuja dotação ascende a 605 M€ e que se reflete, maioritariamente, em procedimentos de aquisição de bens e serviços. Como termo de comparação, as Autarquias e Áreas Metropolitanas apresentam uma concretização de apenas 26% da dotação que lhes está atribuída.

São valores que reforçam o sentimento vivido no terreno pela administração local e central, com as dificuldades em levarem a cabo, com sucesso, muitos procedimentos de empreitada. Perante a falta de capacidade de resposta do setor, os concursos repetem-se, tantas vezes sem interessados, obrigando ao reforço dos preços base muito para lá do inicialmente previsto em projeto – contribuindo, por sua vez, para o aumento generalizado dos preços da construção.

Certo é que os projetistas não deixaram de saber fazer orçamentos de um dia para o outro. A situação atual reflete uma anomalia sentida por todos. Assim, mais do que procurar as razões para explicar as dificuldades sentidas momentaneamente pelos agentes públicos e privados, importa refletir sobre a conjugação complexa de fatores que nos trouxe até aqui.


Investimento público em construções, máquinas e equipamentos em Portugal entre 1995 e 2025 (via Pordata).

O país viveu um ciclo de investimento público relativamente estável no domínio das obras públicas entre 2000 e 2010, culminando com um volume de empreitadas no valor de 6 687 M€ em 2010, seguido por uma queda abrupta que se prolongou nos anos seguintes, quando os efeitos da crise financeira de 2007-2008 se abateram finalmente sobre a Europa.

Curiosamente, o mercado privado da construção já refletia, desde 2008, os receios da crise, com uma descida gradual, mas significativa, do número de licenças de construção emitidas em Portugal – passando das cerca de 4 mil licenças mensais em 2008, para valores mais próximos do milhar de licenças emitidas mensalmente em 2015 – o valor mais baixo registado neste século.


Emissão de licenças de construção em Portugal entre 2000 e 2025 (via Banco de Portugal).

A convergência de políticas públicas de forte contenção e austeridade seguidas pela União Europeia neste período, em simultâneo com a retração da atividade privada, tiveram como resultado uma inegável redução do setor, ditando o fecho de muitas empresas de construção, em especial de escala intermédia, e a consequente redução de mão de obra, com a saída de trabalhadores para outras áreas profissionais ou para o estrangeiro, em busca de melhores oportunidades de emprego.


População empregada no setor da construção em Portugal entre 2000 e 2024 (via Banco de Portugal).

É certo que o mercado da construção recuperou gradualmente ao longo da última década, passando dos mínimos de 2015 para um número da ordem das 2,5 mil licenças de construção emitidas mensalmente em 2025. No entanto, este valor revela-se pálido quando comparado com os anos anteriores à crise financeira, estando ainda mais afastado do registo igual ou superior a 10 mil licenças emitidas mensalmente no ano 2000.

Também os dados da população empregada no setor da construção são indicadores de uma recuperação, mas esse número, atualmente próximo dos 350 mil trabalhadores, significa apenas o regresso aos valores de 2011, distantes do quadro estável, próximo dos 450 mil trabalhadores, observado durante a primeira década deste século.

O que todos estes números nos dizem é que o setor da construção ainda não recuperou completamente do impacto da crise vivida há uma década, existindo hoje menos empresas, menos trabalhadores e menos obras edificadas.

O que todos estes números nos dizem é que o setor da construção ainda não recuperou completamente do impacto da crise vivida há uma década, existindo hoje menos empresas, menos trabalhadores e menos obras edificadas. A estes juntam-se ainda outros fatores, como as repercussões da crise pandémica e da guerra no aumento de preços de matérias-primas, materiais de construção, máquinas e equipamentos.

Em resultado, os custos da construção aumentaram acentuadamente para todos. Os efeitos são sentidos, não apenas pela administração pública, mas também pelos promotores privados, com consequências económicas e sociais graves como aquelas que são hoje bem reconhecidas, por exemplo, no domínio da habitação.

É sobre este tecido frágil que o ciclo de financiamento do PRR veio aplicar um vasto volume de investimento público, só equiparável aos níveis registados entre 2000 e 2010, quando o setor da construção era significativamente mais robusto do que é hoje. Como termo de referência, só nos primeiros sete meses de 2025 foram lançadas a concurso, pelo Estado, empreitadas no valor de 6 871 M€, tendo sido, no mesmo período, celebrados contratos no valor de 3 520 M€.

Este enorme esforço de execução de obra pública sobre um setor já de si diminuído, colocando agentes públicos e privados em concorrência uns com os outros e entre si, num curto espaço de tempo, constituiu uma autêntica tempestade perfeita. Os governos da Europa estão a pedir aos seus setores produtivos que concretizem, em cinco anos, aquilo que devia ser feito num prazo bastante mais extenso. Os resultados são, por isso, previsíveis. Os países, em especial aqueles mais atingidos pelos ciclos de austeridade, como o nosso, ficarão inevitavelmente aquém das metas traçadas.

A lição que nos deixa o PRR é que, quando não existe capacidade de fazer, não há dinheiro que resolva. (...) Os países, em conjunto com a UE, devem garantir a estabilidade e a previsibilidade da carteira de projetos públicos, assegurando um fluxo continuado de investimento, em vez de ciclos concentrados.

É conhecida a frase de John Maynard Keynes, dita aos microfones da BBC em 1942, que “qualquer coisa que possamos fazer, podemos pagar”. A lição que nos deixa o PRR é que, quando não existe capacidade de fazer, não há dinheiro que resolva. Não estão em causa os muitos efeitos positivos que o PRR nos deixa, trazendo um impulso necessário ao investimento em equipamentos e infraestruturas, um forte incentivo à criação e manutenção de emprego e à consolidação de condições de maior resiliência económica. No entanto, os vários agentes políticos, os governos em conjunto com a União Europeia, devem fazer uma reflexão sobre a necessidade de concretizar estratégias de investimento mais dirigidas e sustentadas para o longo prazo.

Embora o PRR represente uma oportunidade histórica de investimento e modernização do país, o esgotamento da capacidade de execução do setor da construção veio revelar aquele que parece ser um dos seus principais efeitos negativos de curto prazo. O excesso de empreitadas públicas, concentradas num período reduzido, veio gerar inevitáveis constrangimentos logísticos, tornando-se num fator acrescido de pressão sobre os custos das cadeias de produção que pode vir a comprometer a qualidade e a eficiência das obras realizadas. O plano que se pretende como motor de sustentabilidade e crescimento corre assim o risco de deixar consequências negativas, no presente e para o futuro, caso não sejam encontradas soluções continuadas que reforcem a capacidade produtiva e organizativa de toda a fileira da construção civil.

Para que o PRR não seja apenas um esforço conjuntural, mas um verdadeiro catalisador de transformação estrutural, a União Europeia terá de adotar uma visão estratégica, com medidas extensas e abrangentes, apostando na formação e na qualificação profissional, técnica e operacional, apoiando as empresas com incentivos à inovação e à adoção de novas metodologias, e planeando, acima de tudo, o escalonamento de obras de modo a evitar picos de procura que sobrecarreguem as capacidades do setor.

Os países, em conjunto com a UE, devem garantir a estabilidade e a previsibilidade da carteira de projetos públicos, assegurando um fluxo continuado de investimento, em vez de ciclos concentrados. De outra forma, não será possível às empresas planearem os seus recursos de forma sustentada, ficando à mercê da volatilidade dos ciclos económicos.

Também aspetos inovadores, como a introdução de critérios sociais e ambientais, devem ser implementados a partir dos próprios agentes da indústria. Mais do que decretar novas exigências, de cima para baixo, a transformação dos referenciais do setor deve ser construída com estímulos às empresas, para que estas consolidem, de forma progressiva e sustentada, os objetivos de inovação, inclusão e sustentabilidade, apostando também na investigação em novos materiais, em técnicas de construção mais ecológicas e eficazes, capazes de competir num mercado global e multipolar.

Por fim, o desejado aumento de escala e competitividade do setor implicará a criação de condições para atrair e reter mão de obra mais qualificada, do projeto à construção, melhorando as condições laborais e a atratividade desta área profissional para as gerações mais jovens. São desafios que exigem, acima de tudo, aprender com as tempestades do presente, para que seja possível realizar o futuro melhor que todos desejamos.

A morte simbólica do 25 de abril

A morte simbólica do 25 de abril – foi assim que, há quase vinte anos, Eduardo Lourenço se referiu à escolha de Salazar como o melhor português de sempre num concurso de televisão. Em boa verdade, apenas 7 mil dos mais de 50 mil votos recebidos por telefone pela RTP recaíram sobre o ditador que governou Portugal durante trinta e seis anos. Tal não impediu que o programa se tornasse num pequeno evento cultural de teor politico-psicológico; os seus intervenientes pareceram impelidos a colocar a nação no divã, buscando explicações, algures entre o irrelevante e o fim de tudo.

Sem grande significado científico, talvez germinasse ali o murmúrio de um país profundo que por décadas passou envergonhado e alheio aos nossos olhares. Certo é que mais de 1,3 milhões de eleitores não apareceram do nada. Conseguimos vê-lo agora, como sempre nos acompanharam nestes cinquenta anos de democracia.
Saudosistas de um grande Portugal que nunca existiu? Desiludidos da Democracia? Talvez não seja fácil responder. Afinal, sempre existiu um partido declaradamente fascista, apologista do nacionalismo, que nunca acolheu grande empatia popular. Não, o Chega parece ser de facto outra coisa. Mas que coisa é esta?

Se é difícil identificar o que convoca pulsões tão diferentes para o Chega, parece sobressair um sentido de animosidade e ressentimento. Os eleitores do Chega estão zangados. A expressão desse sentimento toma várias formas: a intolerância, o racismo, o desejo de castigar “o outro”. Na perplexidade que suscita a consolidação de um novo mapa eleitoral, a Esquerda interroga-se. Alguns perguntam-se “se agora já podemos dizer mal deles”? Vale a pena refletir sobre o que isto nos diz, não apenas sobre “eles”, mas sobre nós próprios. Que luta estamos a travar? E, nessa luta, o eleitor do Chega é o inimigo?

Acima de tudo, devemos começar por compreender a anomalia em que estamos. Se os males que o Chega congrega sempre existiram, a sua normalização para o discurso de primeira linha requer um esforço sistemático e persistente de destruição, de corrosão do pensamento. Desenganem-se aqueles que julgam que o motor desse movimento está no povo. Não, o inimigo é uma infraestrutura de construção da perceção social que está a reconstruir a História todos os dias, a construir falsas realidades, a tornar aceitável o inaceitável, a normalizar a mentira, a boçalidade, a falta de seriedade, de idoneidade. E essa infraestrutura está nas elites, em alguns agentes políticos, nos grupos de comunicação social, no jornalismo televisivo, nos spin doctors do comentário em horário nobre, nos influenciadores e nas suas máquinas de propaganda digital.

Os exemplos da decadência em que estamos repetem-se. No Presidente da República que envereda em jogos palacianos. No Presidente da Assembleia da República que deixa normalizar a boçalidade na casa da Democracia. Em profissionais de opinião que torcem a perceção perante as maiores monstruosidades. Na comunicação social que desiste do jornalismo para participar numa agenda de saturação e culto de personalidade. Todos eles participando num processo de degradação de valores que serve o ataque à Democracia pelo terraplanismo do “são todos iguais”.

A anomalia em que estamos depende dessa saturação. Não importa assim se o protagonista político do momento é o campeão das mentiras do Polígrafo. O que importa é que a mentira de hoje será comutada pela mentira de amanhã. O que importa, acima de tudo, é que passe a mensagem simplista, que exalte e mantenha viva a cólera coletiva. Disseminada por uma máquina de propaganda bem oleada que invade o espaço público, na televisão, nas redes sociais, no X, no Whatsapp, no Youtube, no Reddit, no Tiktok.

Durante o período de debates pré-eleitorais, uma busca para os rever no Youtube resultava, invariavelmente, em canais de liberais patrocinados pela Prozis, quando não mesmo canais do Chega, puro e duro. Eles aí estão, bem organizados, todos os dias. Onde é que acham que os jovens, por exemplo, estão a receber a sua "informação" política?
Não basta para a Esquerda, neste pesadelo, ter argumentos. Não basta estarem todos em uníssono nas suas bolhas, no Bluesky ou no X. É preciso ocupar o novo espaço público mediático e digital nos lugares onde as pessoas estão. Quais são, afinal, os nossos equivalentes ao Sam Seder, à Emma Vigeland, ao David Doel, ao David Pakman e tantos outros?

Se queremos combater este inimigo, temos de compreender o mundo em que estamos. O verdadeiro inimigo da Democracia é esta saturação sistemática pela mentira, assente numa infraestrutura sustentada por gente de poder. De onde vem o dinheiro? Quem paga os cartazes do Chega em todas as rotundas deste país? Quem financia este aparelho de desinformação que enche os novos veículos de informação digital, promove influencers, produz fake news sofisticadas que simulam notícias de jornal que nunca existiram? Que paga as campanhas de bots que as propagam, para acabarem em grupos de Whatsapp onde nunca serão escrutinadas? Aceites, por fim, por cidadãos comuns, vítimas do seu analfabetismo digital, como verdades. E eles por aí andam, muito transtornados e zangados com a cultura “woke”, com casas de banho sem género, com atletas trans, com problemas que nunca nunca viram e que nunca existiram.

Importa compreender que este estado de coisas não é normal. Os impulsos de intolerância que corroem a Democracia e alimentam o fascismo são contrários à nossa própria natureza. Vivemos assim uma anomalia, construída sobre um projeto populista de extrema direita, com enorme sucesso. Um projeto que conseguiu esvaziar a representatividade de classe da Esquerda nas grandes questões sociais e políticas – em alguns casos por culpa própria. Sabemos, pelas lições da História, que tudo isto é uma farsa, uma mentira. Que a extrema direita acaba sempre por aniquilar a sua base popular de apoio. Mas sabemos também que isso só acontece com grande dano social e humano. A obrigação da Esquerda é lutar pelos seus princípios, em todo o lado, para evitar que seja preciso perder tudo para voltar a ganhar alguma coisa.