[burocracia: a inteligência do estado]

Segunda-feira

A Burocracia é, em termos simples, o sistema de poder baseado na divisão hierárquica do trabalho em sectores. A estrutura de administração burocrática obedece a um exercício vertical do poder, também conhecido como sistema “top-down”.

A repartição do poder em departamentos administrativos depende da correcta comunicação entre eles, e por isso a Burocracia precisa de procedimentos cuja forma e linguagem esteja padronizada e seja clara para todas as partes. Deste modo, na sua origem, a Burocracia é tão mais eficaz quanto mais racionais forem os seus procedimentos.
Um dos principais problemas dos sistemas burocráticos é exactamente o da racionalidade, ou mais concretamente, da distinção entre a racionalidade “formal” e racionalidade “substantiva”. A sociedade procura organizar-se em estruturas “formalmente” racionais de modo a maximizar a concretização dos seus objectivos. Mas em muitos casos essa racionalidade formal acaba por ir contra a racionalidade sustantiva, ou seja, a linguagem procedimental da estrutura burocrática acaba por perder de vista o verdadeiro objectivo para o qual foi criada.

Em Portugal, e ao nível do Estado, este tema não é apenas de interesse teórico; ele constitui um dos principais factores de atraso nacional e começa a ser reconhecido e denunciado tanto no sector privado como no interior do sector público. Pela enorme complexidade que resulta da dimensão orgânica do Estado e as muitas disfuncionalidades que nela existem, ele não é resolúvel por medidas que simplifiquem a dimensão do problema como dizer por exemplo que é necessário reduzir o número de papéis para metade. É que o problema da Burocracia não é o excesso de papéis mas sim a falta de inteligência que existe na máquina do Estado, uma falta de inteligência que resulta exactamente do conflito entre a prática do procedimento burocrático e os objectivos que este devia servir em primeiro lugar; ou seja, o conflito entre a racionalidade formal e a racionalidade substantiva.

Um dos motivos para este fenómeno reside na falta de capacidade técnica e conhecimento especializado existente no sistema estatal. A isto alia-se uma grave falta de compreensão das entidades públicas e dos funcionários pela missão pública e a responsabilidade que lhe está associada.
É fácil perante o problema demonizar a figura do funcionário público como principal culpado, mas ela cumpre exactamente com a ideia de Burocracia em que se fundou o sistema público português: o funcionário de carreira financeiramente dependente não questiona a aplicação impessoal de regras genéricas, independentemente das suas consequências. Como pequeno soldado num grande exército, o funcionário burocrata vive protegido do erro, como o mero executante de regras que não criou e de que não é responsável. É o sistema.

Na prática, o cidadão que acede ao Estado confronta-se com isto de várias formas. Por exemplo, quando as regras genéricas são dificilmente aplicáveis ao seu caso concreto. Sabendo-se que a realidade é sempre mais complexa do que todos os exemplos previsíveis, um tal fenómeno é inevitável. Nestes casos, o Estado acaba por promover a paralesia do procedimento por razões menores, revelando-se incapaz de “introduzir inteligência” no processo e assim produzir doutrina procedimental que contemple já situações semelhantes que se venham a verificar.

Mas a outros níveis, em especial no licenciamento estatal (não só municipal, mas também) sucede ainda que muitas vezes o funcionário responsável pelo procedimento não faz a distinção entre aquilo que é regulamentarmente exigível e aquilo que é o seu entendimento pessoal, introduzindo razões puramente subjectivas e altamente discutíveis do ponto de vista do técnico. Estas situações, facilmente demolíveis com a presença de um bom advogado, revelam-se no entanto extremamente problemáticas para o cidadão comum e para os técnicos que o representam, sujeitos a uma exposição que os pode vir a prejudicar no futuro.

Ainda que o Estado preveja alguns mecanismos de reclamação - como o Livro Amarelo – é necessário reforçar e divulgar a sua prática de modo a que se tornem veículos eficazes para a resolução dos problemas concretos dos cidadãos, no tempo útil em que os seus procedimentos decorrem. Na prática, quase sempre o conflito entre um particular e o Estado resvala para uma “guerra formal” que a habilidade burocrática permite ilibar.
No limite, o problema da irracionalidade processual no Estado só se resolverá pela formação séria dos funcionários e a alteração da prática (não legal mas doutrinária) dos organismos públicos. Só a promoção de um entendimento verdadeiro daquilo que é o serviço público e a causa pública poderá contrariar a sua continuada degradação, que é em Portugal o fruto de enorme atraso e improdutividade, com danos cada vez maiores tanto para o sistema público como para o privado.